Internationale Organisation

Definition

Eine Internationale Organisation (engl.: International Organization bzw. International Organisation ^*) ist ein von mehreren Staaten oder anderen Völkerrechtssubjekten gegründetes Rechtssubjekt, das in der Regel über nationale Grenzen hinweg tätig ist und staatliche Aufgaben in einem internationalen Rahmen erfüllt. Derzeit sind weltweit etwa 250 Organisationen tätig. Prominente Beispiele sind die Vereinten Nationen (UNO) und die Europäische Gemeinschaft (EG).

Mitunter werden auch die Internationalen Nichtstaatlichen Organisationen als Internationale Organisationen bezeichnet. Um Verwechslungen zu vermeiden, wird regelmäßig gesondert auf deren Status als INGOs (engl.: International Non-Governmental Organization) hingewiesen. Die entsprechende Abkürzung IGOs (engl.: International Governmental Organization) für die eigentlichen IOs hat sich nicht in dem gleichen Maße etabliert und wird nur in Abgrenzung zu den INGOs verwendet.

Gründung

Internationale Organisationen werden durch mindestens zwei Völkerrechtssubjekte ins Leben gerufen. Diese Völkerrechtssubjekte sind ganz überwiegend Staaten, können aber auch z.B. andere Internationale Organisationen sein. Regelmäßig beruhen sie auf einem völkerrechtlichen Vertrag. Dieser Gründungsvertrag – häufig als Charta oder Satzung bezeichnet – legt insbesondere Namen und Sitz der Organisation, ihre Aufgaben, die ihr zu ihrer Aufgabenerfüllung zustehenden Kompetenzen, ihre innere Organstruktur, die Arbeitsweise, die Finanzierung, die Vorrechte und Immunitäten ihrer Mitarbeiter, das Inkrafttreten des Gründungsvertrages sowie die Möglichkeiten des Austritts der Mitglieder, der Änderung des Vertrages und der Auflösung der Organisation fest.

Internationale Organisationen können sich auch aus einer Staatenpraxis heraus entwickeln. Als Beispiele sind hier insbesondere die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und die Europäische Union (EU) zu nennen. Beide Organisationen sind mittlerweile überwiegend als Internationale Organisationen anerkannt. Als eine weitere Form der Genese sei auch auf den Nordischen Rat hingewiesen, der durch übereinstimmende Beschlüsse der Parlamente seiner Mitgliedstaaten entstanden ist.

Elementares Bestandteil einer jeden Gründung ist der Wille der Gründungsmitglieder, ein neues – von ihnen rechtlich verschiedenes – Rechtssubjekt zu schaffen. Dies ist nicht der Fall bei einfachen Kooperationen zwischen Staaten, wie etwa die G-8 oder die G-77, wenngleich solche Gebilde häufig als Internationale Organisationen bezeichnet werden, da auch sie über einen institutionalisierten Rahmen verfügen können. Auch die Europäische Union (EU) galt bis vor wenigen Jahren noch überwiegend als reine Staatenkooperation.

Keine Internationale Organisation ist das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK). Es wurde von Privatpersonen als Verein nach Schweizer Recht gegründet. Das IKRK gilt allerdings als ein nichtstaatliches Völkerrechtssubjekt und ist insofern den meisten Internationalen Organisationen zumindest vergleichbar, obwohl sein diesbezüglicher Status ganz ausnahmsweise originärer und nicht gekorener Natur ist.

Aufgaben und Wirkungsbereich

Mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges und dem rasanten zivilisatorischen Fortschritt in den Folgejahren stieg das zwingende Bedürfnis der Staaten zu einer immer engeren und komplexeren Zusammenarbeit auf nahezu allen Gebieten menschlichen Wirkens. Internationale Organisationen übernehmen hierbei fundamentale und vielfältigste Aufgaben.

In der Völkerrechtswissenschaft haben sich zwei Einteilungen der Internationalen Organisationen durchgesetzt: zum einen nach Aufgaben und zum anderen nach Wirkungsbereich.

Klassifizierung nach Aufgaben:

Einige Organisationen widmen sich der Verhinderung von Krieg und damit der Gewährleistung der Grundvoraussetzung für Frieden. Sie verfolgen hierbei eine umfassende und langfristige Strategie. Daneben übernehmen sie aber in erheblichem Maße weitergehende Funktionen wie die Bekämpfung der Armut, Förderung der Menschenrechte, langfristige Stabilisierung von Regionen nach Konflikten und Neu-/Wiederaufbau lokaler Verwaltungsstrukturen. Die Vereinten Nationen (UNO), die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und die Afrikanische Union (AU) sind solche Friedensorganisationen.

Sicherheitspolitische Organisationen wie die Organisation des Nordatlantikvertrages (NATO) und die Collective Security Treaty Organization (CSTO) garantieren ihren Mitgliedern militärische Sicherheit, z.B. durch gegenseitige Beistandsverpflichtungen oder spezielle Mechanismen zur Konfliktlösung.

Organisationen mit wirtschaftspolitischen Aufgaben stellen die größte Zahl der Internationalen Organisationen. Die bedeutendsten von ihnen sind die Welthandelsorganisation (WTO) und die Organisationen der Weltbankgruppe. Auf allen Kontinenten haben die Staaten überdies regionale Wirtschaftsorganisationen geschaffen, in Europa z.B. die Europäische Gemeinschaft (EG), in Südamerika den Mercosur und in Afrika die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS).

Klassifizierung nach Wirkungsbereich:

Organisationen mit einem räumlich bestimmten Wirkungsbereich agieren entweder weltweit oder regional. Weltweit tätig sind solche Organisationen, die potentiell allen Staaten offen stehen. Dies sind insbesondere die Vereinten Nationen und der größte Teil ihrer Sonderorganisationen. Regionale Organisationen sind häufig auf Kontinente zugeschnitten, so z.B. die Afrikanische Union (AU) und die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS), beschränken sich aber auch auf kleinere Gebiete, wie im Falle der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA). Es sind auch Organisationen denkbar, die allein innerhalb nationaler Grenzen tätig sind, z.B. als Verwaltungsorganisationen für ein von einer Grenze umschlossenes Territorium, einen Flusslauf bzw. Kanal oder ein Hafenbecken. Die zahlreichen regionalen Fischereiorganisationen agieren überwiegend auch außerhalb der nationalen Hoheitsgebiete.

Ferner verfügen Internationale Organisationen über einen sachlich bestimmten Wirkungsbereich: entweder generell oder speziell. Eine generelle Zuständigkeit ist eher selten. Die Vereinten Nationen (UNO) sind derzeit die wohl einizge derartige Organisation, wenngleich z.B. die Europäische Gemeinschaft (EG) und die Vereinigung Südostasiatischer Staaten (ASEAN) ebenfalls über umfassende Zuständigkeiten verfügen. Sollte der Vertrag über eine Verfassung für Europa in Kraft treten, so wäre die dann neugegründete Europäische Union (EU) ebenfalls als generelle Organisation anzusehen. Organisationen, die sich auf einen bestimmten sachlichen Bereich beschränken, sind z.B. Eurocontrol, das Europäische Laboratorium für Molekularbiologie (EMBL) und die internationalen Rohstoffkartelle.

Weiterhin lassen sich die Internationalen Organisationen nach der Art der ihnen gegenüber ihren Mitgliedstaaten zustehenden Befugnisse unterscheiden. Der weitaus größte Teil der Organisationen übt eine zwischen den Mitgliedern koordinierende Funktion aus. Wenige Organisationen sind aber auch berechtigt, ihre Mitglieder unmittelbar und verbindlich zu verpflichten. Solche subordinierenden Organisationen werden auch als Supranationale Organisationen bezeichnet. Prominentestes Beispiel ist hier die Europäische Gemeinschaft (EG). Aber auch andere Organisationen wie der Europäische Wirtschaftsraum (EWR) und die Andengemeinschaft (CAN) sind – wenn auch in weit geringerem Umfang – zu solchen Maßnahmen befugt.

Organstruktur

So verschiedenartig die Aufgabenbereiche der Internationalen Organisationen auch sein mögen, so verfügen sie doch über einen weitestgehend vergleichbaren strukturellen Aufbau. Strukturbildend ist hierbei die Gliederung in Organe (engl.: bodies). Regelmäßig sind mindestens zwei Organe vorgesehen: eine Versammlung, in der die Mitglieder der Organisation vertreten sind, sowei ein Sekretariat zur Erledigung der administrativen Tätigkeiten. Die Versammlung fungiert als Hauptbeschlussorgan und legt die Maßnahmen zur Umsetzung der Organisationsziele fest; das Sekretariat führt diese Maßnahmen dann aus. Dem Sekretariat steht in der Regel ein Direktor oder Generalsekretär vor, der intern die oberste Weisungsbefugnis innehat und die Organisation nach außen vertritt. Um die Versammlung zu entlasten und eine Spezialisierung zu ermöglichen, werden bestimmte Themenbereiche zudem häufig von Spezialorganen behandelt. Entweder werden diese bereits durch die Gründungsverträge errichtet, oder aber die Hauptorgane der Organisation werden zur Einrichtung entsprechender Nebenorgane ermächtigt. Viele Internationale Organisationen verfügen darüber hinaus über ein rechtsprechendes Organ, das bei Streitigkeiten zwischen Mitgliedern oder Organen über Auslegung oder Anwendung des Gründungsvertrages oder in Dienstrechtsangelegenheiten entscheidet.

Rechtsstellung

Rechtsfähigkeit

Internationale Organisationen sind rechtliche Gebilde, denen eine Rechtssubjektivität weder im nationalen Recht noch im Völkerrecht angeboren ist. Allein durch ihre Gründung kann eine Internationale Organisation daher keine Trägerin von Rechten und Pflichten sein. Voraussetzung für eine Rechtssubjektivität ist eine Verleihung derselben durch die Mitglieder. Dies geschieht entweder durch Statusklauseln oder durch die allgemeine Anerkennung entsprechender Implied Powers.

Die ganz überwiegende Zahl der Gründungsverträge verpflichtet die Mitgliedstaaten, der jeweiligen Organisation die nationale Rechtspersönlichkeit zuzuerkennen, die für ihre Aufgabenwahrnehmung erforderlich ist. Z.B. lautet Art. 104 der Charta der Vereinten Nationen: "Die Organisation genießt im Hoheitsgebiet jedes Mitgliedes die Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben und zur Verwirklichung ihrer Ziele erforderlich ist." Aufgrund der Beschränkung der Rechtspersönlichkeit auf die Funktionen der Organisationen spricht man hier von einer funktionalen Rechtspersönlichkeit. Vereinzelt wird Internationalen Organisationen auch eine unbeschränkte absolute Rechtspersönlichkeit verliehen. In ihren Mitgliedstaaten genießen die Organisationen regelmäßig den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts.

Von der nationalen Rechtspersönlichkeit der Organisationen unabhängig ist ihre Rechtsfähigkeit auf internationaler Ebene, also die Völkerrechtssubjektivität. Sie wird regelmäßig durch den Gründungsvertrag verliehen, wie z.B. im Falle der Shanghai Cooperation Organisation (SCO). Mangelt es an hieran, so bedarf es einer entsprechenden Herleitung aus der Gesamtschau der Organisationsaufgaben. Die VN-Charta bspw. enthält keine Aussage über die Völkerrechtsfähigkeit der Vereinten Nationen, und dennoch hat der Internationale Gerichtshof (IGH) diese in seinem Reparation-Gutachten vom 11. April 1949 als notwendige Voraussetzung für eine effektive Aufgabenwahrnehmung der Vereinten Nationen angesehen. In anderen Fällen wird die Völkerrechtssubjektivität aber auch verneint, z.B. bei der Benelux-Wirtschaftsunion; hier soll die nationale Rechtsfähigkeit zur Verwirklichung der Organisationsziele ausreichen.

Die nationale und internationale Rechtspersönlichkeit wirkt zunächst nur in den und gegen die Mitgliedstaaten. Für Nichtmitglieder stellen Statusklauseln und Implied Powers eine res inter alios acta dar und sind für sie daher gegenstandslos. Insofern kann kein Nichtmitglied verpflichtet werden, z.B. die Übertragung von Handelskompetenzen auf eine Organisation anzuerkennen und sich in Handelsfragen fortan nicht mehr an die Mitgliedstaaten zu wenden oder z.B. einer Organisation den Erwerb von Grund und Boden im eigenen Land zu gestatten. Überwiegend aber wird der Status auch durch Nichtmitglieder respektiert.

Vorrechte und Privilegien

Internationale Organisationen genießen in der Regel eine Vielzahl von Vorrechten und Privilegien in ihren Mitgliedstaaten, insbesondere Befreiung von Steuern und Abgaben, Befreiung von der Gerichtsbarkeit und Befreiung von jeder Form der Vollstreckung in ihr Vermögen. Dies betrifft sowohl die Organisation als solche als auch ihre Bediensteten und meist auch ihre Sachverständigen. Vorrechte und Privilegien werden regelmäßig in den Gründungsverträgen der Organisationen angerissen und dann in separaten Abkommen ausführlich geregelt.

Die Jurisdiktionsimmunität beschränkt sich überwiegend auf solche Immunitäten, die erforderlich sind, um der Organisation die Wahrnehmung ihrer Funktionen zu ermöglichen. Es handelt sich um funktionale Immunitäten. Handlungen der Bediensteten sind folglich nur dann geschützt, wenn sie offizieller Natur sind. Allerdings sind für die Spitze der Organisationen, also z.B. den Direktor bzw. Generalsekretär und die oberste Führungsriege, häufig diplomatische Immunitäten vorgesehen, die neben den offiziellen Handlungen auch private Handlungen der betreffenden Personen und ihrer engsten Familienmitglieder umfassen.

Kommen Internationale Organisationen ihren privatrechtlichen Verpflichtungen, die durch offizielle Handlungen der Mitarbeiter begründet werden – also z.B. die Zahlung von Miete für die Räumlichkeiten der Organisation, die Zahlung des Kaufpreises für Computer, der Ersatz von Haftpflichtschäden usw. –, nicht nach, so ist den Gläubigern der Gang zum Gericht verwehrt; die Immunität bedeutet ein von Amts wegen zu beachtendes Verfahrenshindernis. In diesem Umstand wird mitunter eine Verletzung des völkerrechtlich geschützten Justizgewähranspruchs gesehen. Die Organisationen können auf ihre Immunität auch verzichten, und sie sind verpflichtet, bei Auftrechterhaltung ihrer Immunität auf andere Weise als durch ein Verfahren vor einem ordentlichen nationalen Gericht den Gläubigern zu ihrem Recht zu verhelfen. Wichtigstes Instrument ist hierbei die Unterwerfung unter internationale Schiedsgerichte, welche überwiegend die UNCITRAL-Regeln anwenden. Zahlreiche nationale Gerichte sind inzwischen dazu übergegangen, die Immunität dann nicht zu gewähren, wenn die Organisation keinen adäquaten Ersatzrechtsschutz bereit stellt, der elementare Anforderungen an Fairness, Transparenz und Effektivität erfüllt.

Beendigung

Internationale Organisationen werden überwiegend durch entsprechenden Beschluss ihrer Mitglieder aufgelöst. Dabei können die Organisationsaufgaben in einer neuen Organisation unmittelbar fortgesetzt werden, wie dies z.B. der noch nicht in Kraft getretene Vertrag über eine Verfassung für Europa mit der Europäischen Gemeinschaft (EG) und ihrer Nachfolgeorganisation Europäische Union (EU) vorsieht. Die nur schrittweise Übertragung von Aufgaben lässt beide betreffenden Organisationen zeitweise parallel bestehen. Z.B. hat sich der Völkerbund im April 1946 aufgelöst, doch nahm die UNO mit dem Inkrafttreten der Charta im Oktober 1945 bereits ein halbes Jahr vorher ihre Arbeit auf. Im Rahmen des Übergangs von der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) zur Afrikanischen Union (AU) sah der Gründungsvertrag der AU die parallele Existenz beider Organisationen für ein Jahr vor, um der OAU ausreichende Zeit zur Übertragung ihrer Angelegenheiten auf die AU zu geben.

Auch der ersatzlose Wegfall der Organisation und ihrer Aufgaben ist denkbar. So sind die auf den Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (COMECON) übertragenen Kompetenzen nach Auflösung des Rates vollständig an seine Mitglieder zurückgefallen. Die Möglichkeit der Auflösung im Wege eines Beschlusses muss nicht zwingend im Gründungsvertrag erwähnt sein. Die EG bspw. ist – formell betrachtet – auf die Ewigkeit angelegt, und doch würde sie im Zeitpunkt des Inkrattretens des Vertrages über eine Verfassung für Europa aufgelöst werden.

Ferner werden Organisationen beendet durch einen entsprechenden Automatismus in ihren Gründungsverträgen oder zusätzlichen Abkommen der Mitgliedstaaten. Diese können z.B. das Erreichen eines bestimmten Termins als Beendigungstatbestand festlegen. Ein Beispiel hierfür ist die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), die mit Ablauf des 23. Juli 2002 aufhörte zu existieren. Ferner können die Verträge die Beendigung der Organisation bei Unterschreiten einer Mindestzahl an Mitgliedern vorsehen. So löst sich z.B. die Europäische Weltraumorganisation (ESA) bei einem Mitgliederbestand von weniger als fünf auf, wenngleich sie für die Dauer des Liquidationsvorgangs noch bestehen bleibt.

Weiterhin kann sich eine Internationale Organisation durch langfristige Inaktivität auflösen. Erforderlich ist hierfür der Wille der Mitgliedstaaten, an den entsprechenden Gründungsvertrag nicht länger gebunden zu sein. Auch der Wegfall aller Mitglieder durch Austritt, Ausschluss oder Untergang beendet die von ihnen gegründete Organisation, doch hat dieser Tatbestand bisher noch keine praktische Anwendung erfahren.

Abgrenzung zu Nichtstaatlichen Internationalen Organisationen

Von den Internationalen Organisationen abzugrenzen sind die Nichtstaatlichen Internationalen Organisationen (INGOs). Im Unterschied zu den IOs handelt es sich hierbei um Rechtssubjekte, die allein dem nationalen Recht ihres Heimatstaates unterworfen sind. Ihre Rechtsform ist in der Regel die eines privatrechtlichen Vereins. Sie genießen keinerlei Vorrechte und Privilegien in ihren Heimatstaaten, und ihre mit Staaten geschlossenen Verträge unterliegen nicht dem Völkervertragsrecht. Insofern ist es auch bedenklich, überhaupt von internationalen NGOs zu sprechen, liegt doch der Unterschied zwischen nationalen und internationalen NGOs allein in ihrer inhaltlichen Ausrichtung. Beispiele für weltweit tätige NGOs sind Greenpeace International, Amnesty International (ai), Transparency International, die International Law Association, Médecins Sans Frontières, der Weltkirchenrat, der Weltfußballverband (FIFA) und das Internationale Olympische Komitee (IOC). Zahlreiche Internationale Organisationen verleihen nationalen wie internationalen NGOs einen Beobachterstatus und gewähren ihnen damit Zugang zu ihren Gremien, um sich ihre oftmals hochspezialisierten und aktuellen Sachkenntnisse zu Nutze zu machen.

In der jüngsten Völkerrechtsentwicklung ist ein Verwässern der klassischen Unterscheidung zwischen IOs und NGOs zu beobachten. So war es bislang einhellige Ansicht, dass die IOs unter bestimmten Voraussetzungen den Status eines Völkerrechtssubjektes erlangen können, dieses den NGOs jedoch nicht möglich ist. Der Internationale Gerichtshof (IGH) hat nun in seinem LaGrand-Urteil vom 27. Juni 2001 Individuen ausdrücklich eine Völkerrechtssubjektivität zugebilligt. Nach Auffassung des Special Rapporteurs der International Law Commission sind keine sachlichen Gründe gegen einen vergleichbaren Status der NGOs ersichtlich (UN Doc. A/CN.4/532 vom 26. März 2003 (First Report on Responsibility of International Organizations) Abs. 17). Widerstände hiergegen sind in erster Linie von den Staaten zu erwarten, die in einem Völkerrechtsstatus der NGOs einen Kontrollverlust gegenüber diesen befürchten.

Literatur

Union of International Associations (Hrsg.), Yearbook of International Organizations, fünf Bände, 42. Aufl., München 2005 (behandelt auch Nichtstaatliche Internationale Organisationen)
Seidl-Hohenveldern, Ignaz / Loibl, Gerhard, Das Recht der Internationalen Organisationen einschließlich der Supranationalen Gemeinschaften, 7. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/München 2000
Schermers, Henry G. / Blokker, Niels M., International Institutional Law, 4. Aufl., Boston/Leiden 2003
Dupuy, René-Jean (Hrsg.), Manuel sur les organisations internationales, 2. Aufl., Dordrecht/Boston/Leiden 1998
Sands, Philippe / Klein, Pierre, Bowett's law of international institutions, 5. Aufl., London 2001
Jenks, C. Wilfred, The proper law of international organisations, London/New York 1962
Wellens, Karel, Remedies against International Organisations, Cambridge 2002
Reinisch, August, International Organizations Before National Courts, Cambridge 2000

Siehe auch

Weblinks

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