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Public Private Partnership (Abkürzung PPP), auch Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP) ist eine Mobilisierung privaten Kapitals und Fachwissens zur Erfüllung staatlicher Aufgaben. Im weiteren Sinn wird der Begriff auch für andere Arten des kooperativen Zusammenwirkens von Hoheitsträgern mit privaten Wirtschaftssubjekten benutzt. PPP geht in vielen Fällen mit einer Teil-Privatisierung von öffentlichen Aufgaben einher.

Auch wenn aufgrund der Vielgestaltigkeit der Anwendungsfelder eine allgemein anerkannte Definition für PPP noch nicht gefunden wurde, so ist es im wirtschaftlichen Sprachgebrauch mittlerweile anerkannt, dass der Begriff sowohl vom Sinn als auch vom Begriffsgehalt nur dann einschlägig ist, wenn die Partner ihre unterschiedlichen Stärken einsetzen. Reine Finanzierungsgeschäfte werden demgemäß nicht als PPP bezeichnet. PPP ist somit nach heutigem, funktionalem Begriffsverständnis die meist "langfristig vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft, bei der die erforderlichen Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal etc.) von den Partnern zum gegenseitigen Nutzen in einem gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner optimal verteilt werden" (so die Definition im BMVBW Gutachten "PPP im öffentlichen Hochbau", 2003 II, S. 1).

Arten des PPP

PPP wird überwiegend als eine besondere Art der funktionalen Privatisierung angesehen. Im Unterschied zur materiellen Privatisierung zieht sich der Staat also nicht vollständig von einer bislang öffentlich wahrgenommen Aufgabe zurück. Im Rahmen der funktionalen Privatisierung werden lediglich private Wirtschaftssubjekte bei der staatlichen Aufgabenerfüllung hinzugezogen. Die hoheitliche Erfüllungsverantwortung bleibt dagegen unangetastet. Hier werden also vertragliche Konstruktionen geschaffen, die in den unterschiedlichsten Formen ausgestaltet sein können. Folgende Modelltypen für PPP-Verträge sind heute in der Praxis üblich:

Betreibermodell

So sieht etwa das Betreibermodell vor, dass der private Unternehmer ein Infrastrukturprojekt errichtet und betreibt; dabei hat er auch die Bauherreneigenschaft und trägt das wirtschaftliche Risiko. Die Finanzierung erfolgt jedoch über Gebühren, die Nutzer für die Inanspruchnahme zu entrichten haben. Im Verhältnis zu den Nutzern erbringt der private Betreiber seine Leistungen im Namen und auf Rechnung der Kommune, die Rechtsbeziehungen entstehen insoweit also nur zwischen der Kommune und den Nutzern. Die konkrete Ausgestaltung des Betreibermodells erfolgt jeweils durch einen Betreibervertrag. In diesem muss sich die Kommune insbesondere die nötigen Kontroll- und Zugriffsrechte sichern, um den gebotenen angemessenen Einfluss auf die Aufgabenerfüllung zu wahren.

Betriebsführungsmodell

Bei dem später aufgekommenen Betriebsführungsmodell bleibt die öffentliche Hand anders als beim Betreibermodell selbst Eigentümerin und Betreiberin der Anlage. Das Modell sieht lediglich vor, dass der private Betriebsführer auf vertraglicher Basis gegen Entgelt Anlagen des öffentlichen Aufgabenträgers in dessen Namen betreibt. Typischerweise umfasst dabei die übertragene Betriebsführung den Betrieb, die Wartung und die Instandhaltung der Anlagen. Daneben umfasst sie die technische und kaufmännische Verwaltung der Anlage.

Betriebsüberlassungsmodell

Als Zwischenform zwischen dem Betreibermodell und dem Betriebsführungsmodell wird das sog. Betriebsüberlassungsmodell angesehen. Gegenüber dem Betriebsführungsmodell unterscheidet es sich durch einen weiteren Rückzug der öffentlichen Hand aus dem laufenden Betrieb der Anlage. Der private Betriebsführer verfügt hier über einen weitergehenden Gestaltungsraum, der sich auch darin äußern kann, dass er zu außenwirksamem Handeln ermächtigt ist.

BOT-Modell

Unter der Bezeichnung BOT (Build, Operate, Transfer; deutsch: Bauen, Betreiben, Übertragen) ist ein Betreibermodell geläufig, das die schlüsselfertige Erstellung von Anlagen einschließlich Finanzierung der Vorlaufkosten und umfassendem Projektmanagement sowie die Betriebsübernahme für die Anlaufphase vorsieht. Die englische Begrifflichkeit ist mittlerweile auch im deutschen Sprachgebrauch üblich, sie knüpft aber anders als die deutschen Modelle stärker an die Risikoallokation an. Es sind sowohl kurzfristige als auch langfristige BOTs möglich. So sind langfristige BOTs mit Laufzeiten bis zu 30 Jahren (teilweise auch darüber) insbesondere beim Bau von Infrastrukturanlagen wie Kraftwerken oder Flughäfen üblich.

Gemischtwirtschaftliche Unternehmen

Die intensivste Form des PPP wird im Rahmen der sogenannten gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen betrieben. Dies sind Unternehmen, die sowohl öffentliche als auch private Anteilseigner haben. Diese werden teilweise als Modifikation der Betreibermodelle betrieben, teilweise kommt dem privaten Anteilseigner aber auch lediglich eine finanzielle Beteiligung zu. Entsprechend der oben angegebenen Definition sind aber nur solche gemischtwirtschaftlichen Unternehmen als PPP zu verstehen, bei denen es durch die Beteiligung Privater nicht nur um ein Finanzierungsgeschäft geht, sondern die Partner ihre unterschiedlichen Kompetenzen in das Unternehmen einbringen.

Gründe und Risiken

Die öffentliche Hand erhofft sich von der Partnerschaft mit dem Privaten die Eröffnung neuer finanzieller Ressourcen und dabei auch die Entlastung der angespannten öffentlichen Haushalte. Hinzu kommt Zeitgewinn bei der Durchführung komplexer Projekte sowie Effizienzsteigerung durch Einbindung des betriebswirtschaftlichen Know-how der Privaten. Gemäß der neoliberalen Theorie Weniger Staat, mehr Privat sollen der Service und die Effizienz erhöht und die Kosten gesenkt werden. Die Privaten haben aber auch oft bei bestimmten Projekten, insbesondere im öffentlichen Hochbau, bereits langjährige Erfahrungen gemacht und können daher die vorhandenen Projektrisiken besser einschätzen, so dass es durch PPP zu einer besseren Risikoallokation und somit zu geringeren Kosten kommen kann.

Die Privaten versprechen sich von der Beteiligung die Eröffnung neuer Geschäftsfelder sowie die damit einhergehend zusätzliche Gewinnerzielungsmöglichkeit. Auch erhoffen sich die Privaten die Beschleunigung der Realisierungsprozesse durch Nutzung der staatlichen Kapazitäten. Zudem eignen sich solche Partnerschaften für die privaten Unternehmen dafür, das Risiko eines Projekts auszulagern und nachteilige Auswirkungen für sich zu reduzieren.

Die Beteiligung Privater an der öffentlichen Aufgabenerfüllung birgt aber auch viele Risiken. Noch sind nicht alle Konzepte ausgereift. Es besteht in weiten Bereichen noch eine nicht zu unterschätzende Rechtsunsicherheit. Auch macht sich der Staat dadurch in höherem Maße abhängig von den Privaten. Ein Negativbeispiel hierfür lieferte etwa die Problematik bei der Einführung der Lkw-Maut in Deutschland durch die Firma Toll Collect.

PPP ist formaljuristisch in der Regel im Kern ein Miet- oder Pachtvertrag. Haushaltstechnisch wirkt PPP jedoch wie ein Kredit. Da PPP in der Regel langfristige Nutzungszahlungen für konkrete Immobilien beinhaltet ist es als Finanzierungsinstrument deutlich unflexibler als ein Kredit. PPP verringert gleichzeitig den traditionellen Kreditrahmen, da der sinkende Immobilienbesitz und die langfristige Ausgabenbindung das Rating der Gebietskörperschaften verschlechtert.

Kritik

Kritisiert wird auch die Vorstellung einer Win-Win-Situation: Zielvorgaben eines Unternehmens sind Umsatzsteigerung, Gewinnmaximierung und der Kampf um Marktanteile, wenn es im Wettbewerb bestehen bleiben will. In einem Zielkonflikt dazu steht eine Politik, die am Gemeinwohl orientiert ist und daher bei der Allokation von Ressourcen auch die Interessen jener Menschen und Gesellschaften wahrzunehmen hat, die ihre Bedürfnisse nicht oder nur unzureichend durch ihre Kaufkraft nachfragen können.

Kritiker sind der Ansicht, dass PPP anlagesuchendem Fondskapital neue Verwertungsmöglichkeiten eröffnen soll, Gebietskörperschaften und Steuerzahler jedoch benachteiligt werden könnten.

Wenn ein Käufer (privater Investor) etwas kauft, möchte er einen Nutzen (egal in welcher Art) daraus ziehen. Den Gewinn beansprucht der private Investor. Inwieweit ein wirklicher Nutzen für die Öffentlichkeit - meist Gebietskörperschaften - besteht, ist bisher nicht belegt. Verluste durch PPP-Geschäfte für die Öffentlichkeit können in den Berichten dieser Öffentlichkeit - meist Gebietskörperschaften - nachgelesen werden, gleichwohl unbeachtet der geistigen Vermögenswerte.

Kritikpunkte der PPP-Praxis sind:

  • Koalition öffentlicher Gebietskörperschaften etc. und privater Partner zu Lasten Dritter
  • Informationsasymmetrien
  • Risiken
  • Erhöhung der (indirekten/verdeckten) Verschuldung
  • Kommunalaufsicht/ Haushaltssicherungskonzept
  • Schattenhaushalte
  • Kontrolle/ Legitimation öffentlicher Ressourcenverwendung
  • Vermarktung öffentlicher Interessen

Anwendungsfelder

PPP wird in den unterschiedlichsten Bereichen ausgeführt. Wobei die Ausgestaltung des PPP in den unterschiedlichen Sachgebieten auch von den dort geltenden Fachgesetzen abhängig ist.

Ein Schwerpunkt ist sicherlich das Verkehrswesen, wo neben der LKW-Maut auch größere Infrastrukturprojekte wie der Warnowtunnel bei Rostock und der Herrentunnel in Lübeck durch PPP-Modelle ausgeführt werden. Im öffentlichen Hochbau sind bisher vor allem Schulneubau- und Schulsanierungsmaßnahmen Treiber dieser neueren Beschaffungsvariante.

Hier, wie auch im Hochbau allgemein, wird Public Private Partnership als eine Projektrealisierung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen unter privatem Gewinnstreben verstanden, die möglichst den gesamten Lebenszyklus eines Bauprojektes umfasst.

Mittlerweile gibt es mit der Justizvollzugsanstalt Hünfeld in Hessen auch das erste Gefängnis in Deutschland, das als PPP betrieben wird.

Ein weiteres umstrittenes Projekt im öffentlichen Hochbau ist der Neuaufbau des Berliner Stadtschlosses, der nach der Planung des ehemaligen Bundesministers Manfred Stolpe im Rahmen einer partnerschaftlichen öffentlich-privaten Finanzierung möglich sein sollte.

Zunehmend zur Anwendung kommt PPP auch bei Gebietskörperschaften, deren Verschuldungssituation nach Auffassung der staatlichen Aufsichtsbehörden z.B. eine kreditfinanzierte Sanierung von Schulgebäuden nicht mehr zulässt. Schulgebäude sind insbesondere auch in Hessen im Rahmen von Erbbauverträgen langfristig an private Gesellschaften abgegeben worden, nur um sie sogleich wieder anzumieten. Die privaten Gesellschaften verpflichten sich zur Sanierung der Gebäude und erhalten dafür über Zeiträume von 20 bis 40 Jahren Mietzahlungen der Gebietskörperschaft. Diese Mietzahlungen liegen nicht nur über den bei einer kreditfinanzierten Sanierung fällig werdenden Kapitalmarktzinsen, die beteiligten Gebietskörperschaften haben auch "Nebenkosten", z.B. für Beratung und Geschäftsbesorgung, in zum Teil erheblicher Höhe zu tragen. Begünstigt durch das deutsche Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sind in Deutschland auch im Bereich der Abfallentsorgung zahlreiche PPP-Projekte entstanden. So eröffnet Abs. 1 KrW-/AbfG den entsorgungspflichtigen Körperschaften ausdrücklich die Möglichkeit, sich zur Erledigung der Entsorgungspflicht Dritter zu bedienen, während die Erfüllungsverantwortung bei den Körperschaften bleibt.

Auch in Abs. 2 S. 3 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) ist die Möglichkeit der Hinzuziehung Dritter bei der Abwasserbeseitigung ausdrücklich vorgesehen.

Allgemein wird Public Private Partnership auch in jenen Bereichen angewendet, die mit Daseinsvorsorge eher ungenau umschrieben sind.

Geht man einer weiten Definition des Public-Private-Partnership aus, so können auch Projekte einiger internationaler Gesundheitsschutzorganisationen, die sowohl von öffentlichen als auch von privaten Organisationen finanziert werden, als PPP bezeichnet werden.

Beispiele dafür sind verschiedene WHO-Projekte, da die WHO auch durch die Industrie und durch Stiftungen finanziert wird. Zu den größten zählen:

Das "ÖPP-Beschleunigungsgesetz"

Auch der bundesdeutsche Gesetzgeber hat mittlerweile erkannt, dass PPP-Projekte Vorteile bieten können, dabei aber auch gesehen, dass die Gesetzeslage in Deutschland teilweise als Hemmschuh dafür verstanden wird. Mit einer breiten parteipolitischen Mehrheit hat daraufhin der Bundestag am 30. Juni 2005 sich zwecks Verbesserung der gesetzlichen Rahmenbedingen auf das "Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften" (kurz: "ÖPP-Beschleunigungsggesetz") geeinigt (BGBl. 2005 I, 2676). Mit der Verwendung des Begriffs "Öffentlich Private Partnerschaft" (ÖPP) versucht der Gesetzgeber zudem den Anglizismus "Public Private Partnership" zu ersetzen.

Geändert wurden durch dieses Artikelgesetz neben vergaberechtrechtlichen und steuerrechtlichen Vorschriften auch das Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz und die Bundeshaushaltsordnung. Für ÖPP im Fernstraßenbau ist es nunmehr möglich, dass die Refinanzierung durch die Maut nicht nur als öffentlich-rechtliche Gebühr sondern auch als privat-rechtliches Entgelt erfolgen kann. Im Haushaltsrecht wird jetzt auch zur Forcierung der ÖPPs vorgesehen, dass der Wirtschaftlichkeitsvergleich auch die mit der Maßnahme verbundene Risikoverteilung zu berücksichtigen hat.

Siehe auch

Liberalisierung, GATS, Cross-Border-Leasing, Privatisierung, Betreibermodell, Public Social Private Partnership

Literatur

  • S. Merkle/T. Streckel: Public Private Partnership, in: Urban Development, 2004
  • R. Scott Fosler/Renee A. Berger: Public/Private Partnership in American Cities: Seven Case Studies, Lexington Books 1983, ISBN 0669058343
  • Dietrich Budäus (Hrsg.): Kooperationsformen zwischen Staat und Markt – Theoretische Grundlagen und praktische Ausprägungen von Public Private Partnership, Baden-Baden 2005
  • Martin Weber: Public Private Partnership, Beck Juristischer Verlag 2005, ISBN 3406532586
  • Stehlin/Gebhardt: Public Private Partnership – Ein Modell für Kommunen?, VBlBW (Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg) 2005, 90 ff.
  • Schenke/Gebhardt: Steuerrechtliche Probleme der Public Private Partnership (PPP), DStZ (Deutsche Steuer-Zeitung) 2005, 213 ff.
  • Weber/Schäfer/Hausmann: Praxishandbuch Public Private Partnership, C.H. Beck München 2005, ISBN 3406532586
  • Peter Josef Tettinger, Public Private Partnership, Möglichkeiten und Grenze – ein Sachstandsbericht, in: NWVBl. (Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter), Jahrgang 2005, Heft 1, S. 1 ff.
  • Meyer-Hofmann/Riemenschneider/Weihrauch (Hrsgg.): PPP-Partnerschaftliche Verträge. Handbuch für die Praxis, Carl Heymanns 2005, ISBN 3452259706
  • Daniela Funke: Realisierbarkeit von Public Private Partnership-Modellen im deutschen Krankenhaussektor, Schriftenreihe Bau- und Immobilienmanagement, Lehr- und Forschungsgebiet Baumanagement/Bauwirtschaft, Bauhaus-Universität Weimar, ISBN 3897394952
  • Michael Uechtritz/Olaf Otting, Das „ÖPP-Beschleunigungsgesetz“: Neuer Name, neuer Schwung für „öffentlich-private Partnerschaften“?, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ), Jg. 2005, Heft 10, S. 1105-1111
  • Europäischer Wirtschaftsdienst (EUWID): Report Public Private Partnership 2006, Gernsbach, Stand: Juli 2006 *
  • Lothar Pauly (Hrsg.): Das neue Miteinander - Public Private Partnership für Deutschland, Hoffmann und Campe Verlag 2006, ISBN 3455095356

Weblinks

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