Gourt Home::Gourt :: Bismarcksche Reichsverfassung
Als Bismarcksche Reichsverfassung wird die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 bezeichnet, die aus der 1866 ausgearbeiteten Verfassung des Norddeutschen Bundes hervorging.
Sie entstand durch die Zusammenfassung vieler Einzeldokumente wie den Novemberverträgen inklusive den Schlussprotokollen sowie der Verfassungsänderung bezüglich der Bezeichnungen "Deutsches Reich" und "Deutscher Kaiser". Die Zusammenfassung erfolgte durch das Gesetz betreffend die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871Werner Frotscher, Bodo Pieroth: Verfassungsgeschichte, 5. Aufl., München 2005, Rn 383..
Die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871
Das zweite Deutsche Reich war ein Bundesstaat, der nach der Idee der Verfassung durch die Fürsten einiger deutscher Staaten (ohne Österreich) und durch den Norddeutschen Bund gestiftet wurde. Seine Verfassung lehnte sich stark an der des Norddeutschen Bundes an, wie sie nach dem Krieg 1866 entstanden war. Stärkstes Land war Preußen mit etwa zwei Drittel der Bevölkerung. Die Verfassung war funktional in zwei Teile aufgeteilt. Einerseits stellte sie ein Organisationsstatut dar, in dem die Staatsorgane des Reichs benannt und ihre Kompetenzen untereinander festgesetzt wurden. Andererseits wurde die Zuständigkeit des Reichs von der Zuständigkeit der Bundesstaaten abgregrenzt. Hier folgt die Verfassung dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Wo nicht das Reich durch die Verfassung ausdrücklich für zuständig erklärt wurde, waren die Bundesstaaten berufen ("im Zweifel für die Bundesstaaten").
Zunächst erfolgt ein Überblick über die Staatsorgane (Bundesrat, Kaiser und Reichskanzler, Reichstag) und ihre Kompetenzen. Danach wird die Zuständigkeiten des Reichs überhaupt geschildert. Im Anschluss wird auch das Verhältnis zwischen Bürgern (Untertanen) und Reich eingegangen (Grundrechte) und die Praxis des Verfassungslebens geschildert.
Staatsorgane
Bundesrat
Das höchste Staatsorgan war der Bundesrat, der sich aus 58 Vertretern der 25 Bundesstaaten zusammensetzte (Art.6 Abs.1). Die Bundesstaaten endsandten zum Bundesrat Bevollmächtigte, die nur einheitlich abstimmen konnte. Der Bundesrat war daher Vertretung der Bundesstaaten auf der Reichsebene und kein Parlament. Preußen hatte dort zwar nur 17 Stimmen, besaß aber ein aufgrund der Sperrminorität von 14 Stimmen "de facto" ein Vetorecht. Der Bundesrat war als Vertreter der Fürsten und der Senate der Freien und Hansestädte als der eigentliche Souverän des Reiches gedacht. Dass der Reichskanzler den Vorsitz des Bundesrats führte, unterstrich die Stellung des Bundesrats als oberstes Verfassungsorgan.Nach Art.7 Abs.1 Nr.1 der Verfassung beschloß der Bundesrat über die vom Reichstag gefaßten Beschlüsse (alle Parlamentsgesetze waren zustimmungspflichtig). Auch befand er über die dem Reichstag zu machenden Vorlagen (Gesetztesinitiativrecht). Die Achtung vor der Eigenstaatlichkeit der Bundesstaaten kam besonders dadurch zum Ausdruck, dass der Bundesrat die Verwaltungsvorschriften erließ, welche zur Ausführung der Reichsgesetze durch die Bundesstaaten benötigt wurden, wenn nicht ein Reichsgesetz mit Zustimmung des Bundesrats etwas abweichendes vorsah; der Bundesrat regelte die Einrichtung der erforderlichen Landesbehörden (Art.7 Abs.1 Nr.2).
In Ermangelung eines Staatsgerichtshofs wurden Streitigkeiten zwischen Bundesstaaten nicht privatrechtlicher Natur, durch den Bundesrat erledigt (Art.76 Abs.1).
Um seine umfassenden Aufgaben erfüllen zu können, bildete der Bundesrat aus seiner Mitte mehrere Fachausschüsse, denen die für die Aufgabenerfüllung nötigen Beamten zur Verfügung gestellt werden mussten.
Der Kaiser als "Präsidium des Bundes"
Die Verfassung betonte das monarchische Element. Das Präsidium des Bundes führte der König von Preußen unter dem Namen "Deutscher Kaiser". Der Kaiser vertrat das Reich völkerrechtlich, konnte Bündnisse und andere Verträge mit fremden Mächten eingehen, beglaubigte und empfing Gesandte. Er konnte anderen Staaten den Krieg erklären. Diese Kaiserliche Befugnisse wurden dadurch beschränkt, dass er für Verträge mit fremden Mächten, soweit sie Bereiche betrafen, für welche das Reich Gesetzgebungsbefugnisse hatte, die Zustimmung von Bundesrat und Reichstag benötigte. Insbesondere musste der Bundesrat eine Kriegserklärung durch den Kaiser erlauben. Die Einwilligung des Bundesrats war im Falle eines Angriffskriegs auf das Gebiet des Bundes oder seiner Küsten entbehrlich. Der Kaiser berief zudem den Bundesrat und den Reichstag ein, welchen er zusammen mit dem Bundesrat auch auflösen konnte (Art.12). Dem Kaiser standen die Ausfertigung und die Verkündigung der Reichsgesetze zu.Die Kaiserlichen Machtbefugnisse gingen aber weiter als der Name "Präsidium des Bundes" vermutet ließ. Machtpolitisch äußerst wirksam war, dass der Kaiser den Reichskanzler und die Reichsbeamten ernennen und absetzen konnte (Art.15 Abs.1, Art.18 Abs.1). Somit war die Exekutive des Reiches nur dem Kaiser gegenüber verantwortlich. Anordnungen und Verfügungen des Kaiser beduften der Gegenzeichnung des Reichskanzler, der dadurch die Verantwortlichkeit übernahm (Art.17 Satz 2).
Die Kriegsmarine unterstand dem einheitlichen Oberbefehl des Kaisers; ihre Organisation und Zusammensetzung oblag dem Kaiser, er ernannte die Offiziere und Marinebeamten (Art.53 Abs.1). Nach Art.63 Abs.1 der Verfassung unterstand das Heer dem Oberbefehl des Kaisers in Frieden und Krieg. In Friedenszeiten war den Monarchen der süddeutschen Staaten (insb. Bayern und Württemberg) der Oberbefehl vorbehalten. Wichtiger Ausfluss der Kommandogewalt des Kaisers war nach Art.68 die (nie praktisch gewordene, doch stets als Drohmittel benutzte) Befugniss, wenn in einem Teil des Bundesgebiets die öffentliche Sicherheit bedroht gewesen wäre, den Kriegszustand zu erklären, um Ruhe und Ordnung wieder herzustellen.
Reichstag
Der Reichstag wurde nach Art.20 Abs.1 durch eine direkte, geheime und allgemeine Wahl auf drei Jahre, ab 1888 auf fünf Jahre bestimmt. Die Abgeordneten hatten ein freies Mandat und waren als Vertreter des gesamten Volkes an Weisungen nicht gebunden (Art.29). Das Abgeordneten Mandat war Ehrenamt; die Zahlung von Besoldungen oder Entschädigungen war ausgeschlossen (Art.32). Beamte, welche in den Reichstag gewählt wurden, mussten ihr Amt aber nicht ruhen lassen (Art.21 Abs.1). Das führte in der Praxis zu einem deutlichen Überhang an Beamten im Parlament. Die Abgeordneten genossen Immunität (Art.30f.). Die Verhandlungen des Reichstags waren öffentlich (Art.22 Abs.1).Das allgemeine, gleiche, geheime und direkte Wahlrecht aus Art.20 Abs.1 unterlag in der Praxis durch ein Wahlgesetz (verfassungsrechtlich bedenklichen) Einschränkungen. Näheres im Unterkapitel "Verfassungspraxis".
Dem Reichstag standen klassische Parlamentsrechte zu. Er verabschiedete zusammen dem Bundesrat die Reichsgesetze auf den Gebieten, auf welchen das Reich Zuständigkeit besaß (Art.5 Abs.1). Er hatte ein Gesetzesinitiativrecht (Art.23). Von großer Wichtigkeit war, dass der Etat des Reiches durch ein Haushaltsgesetz bewilligt werden musste (Art.69); das galt auch für den Militärhaushalt. Dem Reichstag war über die Verwendung aller Einnahmen des Reichs jährlich Rechnung zu tragen (Art.72). Ein wesentliches Defizit des Reichstags war allerdings, dass sich der Reichskanzler als alleiniger verantwortlicher Minister für seine Politik nicht gegenüber dem Reichstag verantworten musste. Der Reichstag konnte weder den Reichskanzler wählen, noch ihm das Misstrauen aussprechen. Eine Verantwortlichkeit des Reichskanzlers gegenüber dem Reichstag wurde erst Oktober 1918 eingeführt ("Oktoberverfassung"). Die Politik wurde nie entscheidend vom Reichstag festgelegt, sondern bis 1888 stark vom Reichskanzler Bismarck, danach eher von Wilhelm II bestimmt ("persönliches Regiment"). Jedoch schlugen sich in den Reichstagswahlen stets Stimmungen innerhalb der Bürger des Deutschen Reiches nieder, auf die Reichskanzler bzw. Kaiser reagierten. Der Reichstag konnte über das Haushaltsrecht, insbesondere über die Bewilligung des Militärhaushalts, aber auch wegen der Abhängigkeit der Politik von Gesetzen doch erheblichen Einfluss ausüben.
Zuständigkeiten des Reichs
Das Reich hatte enumerativ aufgezählte Gesetzgebungszuständigkeiten. Nur innerhalb dieser Bereiche konnte das Reich regulierend tätig werden. Charakteristisch für die Verfassung war, das die Gesetzgebungszuständigkeiten gegenüber den Zuständigkeiten in der Verwaltung weit „überschießend“ ausgestaltet waren. Folgendes Regelungmuster lag demnach zugrunde: Nur wenn dem Reich eine Gesetzgebungszuständigkeit eingeräumt wurde, konnte es Reichsgesetze erlassen; im übrigen wurden die Bundesstaaten tätig. Erließ das Reich Gesetze, wurden sie wegen der überschießenden Gesetzgebungszuständigkeit in der Regel nicht durch das Reich selbst, sondern durch die Bundesstaaten ausgeführt. Dem Reich stand wegen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung nur dort der Verwaltungsvollzug zu, in dem die Verfassung ihm diesen einräumte. Dem Reich verblieb lediglich eine Aufsicht betreffend die Rechtmäßigkeit der Ausführung durch die Bundesstaaten. Der Bundesrat war nach Art.7 Abs.1 Nr.3 der Verfassung oberste Rechtsaufsichtbehörde des Reiches in Angelegenheiten der Ausführung von Reichsgesetzen durch die Bundesstaaten. Wären Bundesstaaten ihren Bundespflichten nicht nachgekommen, hätte der Kaiser nach Beschluss des Bundesrats diese im Wege unmittelbaren Zwangs dazu anhalten können.
Verfassungstheoretisch sehr umstritten war die sogenannte „Kompetenz-Kompetenz“, d. h. die Kompetenz des Reichs seine Kompetenzen gegenüber den Bundesstaaten selbst auszudehnen. In der Praxis wurden die Zuständigkeiten des Reichs durch verfassungsändernde Reichsgesetzte jedenfalls erweitert. So erhielt z. B. 1873 das Reich infolge einer Initiative der nationalliberalen Abgeordneten Lasker und Miquel für das gesamte bürgerliche Recht eine Gesetzgebungstitel (sog. lex Miquel-Lasker).
Die Grundrechte
Allgemeines
Im Gegensatz zu späteren deutschen Verfassungen oder auch zur amerikanischer Verfassung fehlten der Verfassung Grundrechte fast vollständig. Lediglich ein Diskriminierungsverbot hinsichtlich der Staatsangehörigkeit eines Bundesstaates (Inländergleichbehandlung) war nach Art.3 Abs.1 der Verfassung vorgesehen. Die Ursache dafür war pragmatischer Natur: Bismarck musste die Zustimmung der Fürsten zur Einigung erhalten, solange die nationale Begeisterung über den Sieg im Deutsch-Französischen Krieg noch wirkte. Die Fürsten - auch sein eigener König Wilhelm I. - waren von der Idee einer nationalen Einigung viel weniger begeistert als die Bürger. In dieser Situation eine Grundsatzdebatte zu führen, hätte den Erfolg gefährden können, zumal ja die Fürsten ganz andere Vorstellungen von Grundrechten hatten als deren Untertanen. Deswegen blieb Bismarck wenig übrig, als eine schnelle Einigung zu erzielen ("Setzen wir das Kind in den Sattel, reiten wird es schon lernen.") Persönlich wird ihm der Verzicht auf eine Grundrechtsdebatte kaum schwergefallen sein, da er überzeugter Monarchist war und als Ministerpräsident angetreten war, um die Rechte der Krone gegen das Parlament zu stärken.Grundrechte in den Bundesstaaten
Die fehlende Festschreibung der Grundrechte muss auch nicht zwangsläufig zum Obrigkeitsstaat führen, wie das Beispiel Englands zeigt, wo auch ohne Präambel die Rechte der Menschen gewahrt wurden. Umgekehrt hat auch der Weimarer Republik ihre Grundrechtsdefinition nichts gegen die restaurativen bzw. totalitären Kräfte genutzt. Praktisch hat sich das weitgehende Fehlen von Grundrechten in der Reichsverfassung kaum ausgewirkt, weil nicht dem Reich, sondern den Bundesstaaten, neben dem Vollzug der Landesgesetze, wie geschildert auch der Vollzug der Reichsgesetze oblag. Ganz überwiegend wurden daher nur die Bundesstaaten gegenüber dem Bürger rechtseingreifend tätig. Maßgeblich waren daher die in den Verfassungen der Bundesstaaten garantierten Grundrechte. Das galt aber nicht für das Reichsland Elsaß-Lothringen, welches Kronbesitz war.Lehre vom Gesetzesvorbehalt
Die Bindung der Staatsorgane an die allgemeinen Menschen- und Bürgerrechte kann auch außerhalb der Verfassungsurkunde verbürgt sein, wie es heute beispielsweise in England und Frankreich der Fall ist. Im Kaiserreich wurde der Fehlen eines Grundrechtsteils durch die Rechtssprechnung und die konstitutionelle Verfassungstradition aufgefangen, welche für Eingriffe in die Freiheit und das Eigentum des Bürgers eine Regelung durch Parlamentsgesetz als erforderlich ansah. (Lehre vom Gesetzesvorbehalt). Der Lehre vom Gesetzesvorbehalt gemäß bedarf jeder Eingriff in Freiheit und Eigentum der Bürger eines formalen Parlamentsgesetzes ("kein Rechtseingriff ohne Gesetz"). Diese führte weit über die Lehre vom Vorrang des Gesetzes hinaus ("kein Rechtseingriff gegen ein bestehendes Gesetz"). Durch diese Lehre wurde durch die "Hintertür" ein Grundrechtsschutz eingeführt, weil die Rechtsfertigungsbedürtigkeit staatlicher Eingriffe funktional den Grundrechten gleichstand.Die Verfassungspraxis
In der Praxis gestaltete sich die Regierung des Reichs äußerst kompliziert. Einerseits musste eine Reichsleitung in Ermangelung einer Regelung in der Verfassung improvisiert werden. Anderseits nahm der Reichskanzler in der Regel auch das Amt des preußischen Ministerpräsidenten wahr.
Die Reichsleitung
Die Verfassung sah einen Ministerrat (kollegiales Spitzenorgan des Exekutive) nicht vor. An Stelle eines solchen kollegialen Staatsorgans stand der Reichskanzler als einziger verantwortlicher Reichsminister. Zu seiner Unterstützung schuf sich Bismarck das Reichskanzleramt, das von Staatssekretär Delbrück geleitet wurde. Wegen dessen Komplexität lagerte Bismarck Abteilungen des Reichskanzleramtes in gesonderte oberste Reichsbehörden (Reichsämter) aus, die ihrerseits von Staatssekretären geleitet wurden. Daneben sollte diese Auffächerung die Machtsstellung Delbrücks einschränken. Die Staatssekretäre waren keine Minister, die ihren Aufgabenbereich eigentverantwortlich wahrnahmen (Ressortprinzip), sondern Untergebene des Reichskanzlers. 1871 entstand das Auswärtige Amt, 1873 das Reichseisenbahnamt, 1876 das Reichspostamt, 1877 das Reichsjustizamt, 1879 das Reichsschatzamt und das Reichsamt des Inneren, 1889 bildete sich das Reichsmarineamt und 1907 schlussendlich das Reichskolonialamt. Neben diesen von Staatssekretären geleiteten Reichsämter, gab es noch andere obere Reichsbehörden: Rechnungshof (1871), Statistisches Amt (1872), Reichsschuldenverwaltung (1874), kaiserliches Gesundheitsamt (1876), Patentamt und Reichsgericht (1877), Reichsversicherungsamt (1884).Verhältnis zwischen Preußen und dem Reich
Der Reichskanzler war mit zwei kurzen Ausnahmen auch preußischer Ministerpräsident und Außenminister Preußens. Als Außenminister Preußens verfügte er über die preußischen Stimmen im Bundesrat. Als Ministerpräsident von Preußen wiederum war er nur Vorsitzender eines Kollegialkabinetts, in welchem der König die Minister berief und entließ. Das Verhältnis Bundesrat zu Reichstag wurde dadurch verkompliziert, dass aufgrund des unterschiedlichen Wahlrechts für beide Parlamente dort auch die gesellschaftlichen Gegensätze im Reich zum Tragen kamen; im Bundesrat waren eher die besitzenden Klassen vertreten, im Reichstag eher die Bürger und Arbeiter. Nicht genug damit, im Reichstag saßen auch die Vertreter der nationalen Minderheiten (Polen, Dänen, Elsässer und Lothringer); mit zunehmender Spannungen dieser Menschen zum Deutschen Reich konnte die Regierung auf deren Gegenstimmen fast mit Sicherheit zählen; im Bundesrat waren die Minderheiten nicht vertreten. In der Praxis sprach die Regierung Gesetzesvorlagen meist mit dem Bundesrat ab, ehe sie dem Reichstag vorgelegt wurden.Militärische Kommandostruktur
Eine Sonderstellung nahm das Militär ein. Es gab zwar einen preußischen Kriegsminister, dieser war aber nur für Verwaltungsangelegenheiten des Heeres zuständig. Den eigentlichen Oberfehl über das Heer hatte der preußische Generalstab, der direkt dem König unterstand. Die Marine hingegen war Reichsangelegenheit und unterstand dem Kaiser, was die Kommandogewalt betraf. Finanzierung und Verwaltung unterstanden dem Staatssekretär des Reichsmarineamtes und damit indirekt dem Reichskanzler; allerdings hatte der Staatssekretär das Recht, direkt an den Kaiser zu berichten. Die Kommandogewalt des Kaisers wurde durch die Kaiserliche Admiralität (Admiralstab) unterstützt. Daneben existierte noch das Marinekabinett. Das Marinekabinett war eine Art Adjutantur des Kaiser, mit deren Hilfe er die Arbeit von Reichsmarineamt und Admiralstab koordinierte.Reichstagsauflösungen
Die stärkste Waffe der Regierung gegen den Reichstag war die Reichstagsauflösung, über die der Kaiser allerdings nur mit Zustimmung des Bundesrats verfügen konnte. Schon Bismarck machte davon Gebrauch. Oft, z.B. bei der Flottenvorlage 1898 reichte auch schon die Drohung mit Neuwahlen, um den Reichstag gefügig zu machen. Im Hintergrund gab es noch die Drohung, das Reich, das ja durch Vertrag mit den Bundesfürsten gegründet wurde ("Stiftung des Bundesfürsten"), mit deren Hilfe wieder aufzulösen und mit einer anderen Verfassung neu zu gründen (verfassungsgebende Gewalt der Bundesfürsten). Die Verfassung enthielt allerdings keine Kündigungsklausel; ein solches Vorgehen hätte einen Staatsstreich bedeutet. Das erste Mal kam diese Drohung unter Bismarck 1890 ins Spiel.Finanzverfassung des Reichs
Die stärkste Waffe des Reichstags gegen die Regierung war der Haushalt, der vom Reichstag genehmigt werden musste; das betraf auch den Marinehaushalt. Häufig handelten die Parteien ihre Zustimmung zum Haushalt gegen andere Zugeständnisse aus. Das politische "Schwergewicht" des Haushaltsgesetzes wurde aber durch die Finanzverfassung des Reichs relativiert. Denn die Ertragshoheit des Reichs war relativ schwach ausgeprägt. Dem Reich standen Zölle und - allgemein gesprochen - Verbrauchssteuern zu, den Ländern Steuern auf Besitz und Einkommen. Überschüsse lieferte das Reich an die Länder ab (in den ersten Jahren kam dies tatsächlich auch vor!), Defizite wurden durch sogenannte Matrikularbeiträge von den Ländern gedeckt. Mit wachsenden Ausgaben des Reichs wurde das Defizit zur Regel. Natürlich wehrten sich die Länder nach Kräften gegen steigende Matrikularbeiträge. So wollte z.B. der Kaiser gern eine starke Marine, war aber als König von Preußen strikt gegen eine Beitragserhöhung. Eine Finanzreform kam der Quadratur des Kreises gleich, da aufgrund der unterschiedlichen Interessen in beiden Häusern der Reichstag eher für Vermögenssteuern und der Bundesrat eher für Verbrauchssteuern war. Erst 1909 kam es - nach vielen vergeblichen Anläufen - zu einer Finanzreform, die dem Reich über Verbrauchssteuern (Bier, Schnaps und Tabak) zu einigermaßen ausreichenden Einnahmen verhalf.Verfassung unter Wilhelm II.
Solange Bismarck regierte, fielen alle diese Komplikationen nicht so stark ins Gewicht, da er dank seiner persönlichen Autorität und der (nahezu) uneingeschränkten Unterstützung durch den alten Kaiser auch dort Einfluss ausübte, wo er formal nicht zuständig war. Als jedoch Wilhelm II. begann, seine Rechte voll wahrzunehmen, wurden die Probleme deutlich sichtbar. Dazu kam dann noch eine dritte Instanz, die Kabinette des Kaisers (Zivil, Heer und Marine), die zwar in der Verfassung nicht vorkamen, aber aufgrund ihrer ständigen Nähe zum Kaiser erheblichen Einfluss gewannen - selbst ein so mächtiger Mann wie Tirpitz hatte einige Mühe, sich dagegen durchzusetzen.Wahlrecht
Das allgemeine, gleiche, geheime und direkte Wahlrecht aus Art.20 Abs.1 unterlag in der Praxis durch das Wahlgesetz erheblichen Einschränkungen. Gewählt wurde nach dem Mehrheitswahlrecht. Kam es im ersten Wahlgang zu keiner absoluten Mehrheit, fand eine Stichwahl zwischen den ersten zwei Kandidaten statt. Die Wahlkreise von 1870 wurden bis zum Ersten Weltkrieg nicht neu eingeteilt. Dies führte dazu, dass die ländlichen Kreise mit ihren mehr konservativen Stimmen deutlich überrepräsentiert waren. Diese Verzerrungen führten zu einer bedenklichen Gefährdung der Stimmengleichheit. Allerdings wurde er im Unterschied zu vielen Parlamenten der Bundesstaaten nach einem allgemeinen und gleichen Wahlrecht und nicht nach einem Dreiklassenwahlrecht bestimmt. Die Allgemeinheit der Reichstagswahl wurde dadurch beschränkt, dass zu den Reichstagswahlen bis 1918 nur Männer ab 25 Jahren wahlberechtigt waren, obwohl solche Einschränkungen in der Verfassung nicht vorgesehen waren. Begründet wurde die Rechtmäßigkeit dieser Einschränkung damit, dass die Verfassungsväter wie selbstverständlich davon ausgegangen wären, dass nur Männer und nur Erwachsene wahlberechtigt seien.Im Jahr 1919 wurde die Bismarcksche Reichsverfassung durch die Weimarer Reichsverfassung abgelöst.
Quellen
Siehe auch
Weblinks
Deutsches Reich | Staat (historisch) | Rechtsgeschichte | Verfassung | Historische Rechtsquelle
Constitution of the German Empire | ビスマルク憲法 | 1871 m. Vokietijos konstitucija
"Bismarcksche Reichsverfassung"
